Direito Constitucional

O INSTITUTO DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O presente artigo tem como objetivo analisar o instituto do presidencialismo de coalizão frente à Constituição Federal de 1988. Através da legislação e doutrina referentes ao tema, fez-se uma análise do modelo que é adotado atualmente no Brasil e como ele se manifesta na realidade do país. Primeiramente, foram consideradas as noções gerais a respeito do instituto. O uso da obra de Sérgio Abranches, cientista político que cunhou o termo, foi indispensável para chegar-se à conclusão do trabalho. A explicação da relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, bem como um breve resumo da evolução do Constitucionalismo brasileiro e os elementos institucionais do instituto sequenciam e concluem o artigo.

Por Aline Ribeiro Pereira

O termo presidencialismo de coalizão foi cunhado em 1988 pelo cientista político Sérgio Abranches e basicamente refere-se ao ato de fazer acordos entre partidos políticos para alcançar objetivos em comum. Segundo Marco Aurélio Sampaio, o instituto poder ser compreendido da seguinte forma:

O presidencialismo de coalizão é o sistema presidencial de governo em que a governabilidade se dá pela formação de coalizão parlamentar mais ampla que o partido do presidente, servindo de apoio às políticas governamentais, o que é refletido na distribuição das pastas ministeriais e no exercício do poder de agenda legislativa pela presidência da República

 Não obstante, antes da promulgação da Constituição Federal em vigência, o instituto já havia sido identificado. Pode-se dizer que o presidencialismo de coalizão nasceu no Brasil no período da redemocratização, através da Revolução de 1930, a qual deu fim a Primeira República e, diga-se de passagem, a política dos governadores, instaurando-se a Segunda República, com Getúlio Vargas como presidente. Observa-se inclusive,  a manifestação do instituto na Constituição Federal de 1946:

 O presidencialismo de coalizão nasceu em 1945, durou dezessete anos, descontando-se o interregno parlamentarista de setembro de 1961 a janeiro de 1963. Foi reinventado e praticado por trinta anos na Terceira República (1988-atual). Ele combina, em estreita associação, o presidencialismo, o federalismo e o governo por coalizão multipartidária.

É possível afirmar que o Brasil possui hoje como modelo político o presidencialismo de coalizão em razão da sua grande diversidade social, das desigualdades regionais e disparidades no sistema de governo vigente. Entende-se por coalizão o acordo prévio feito entre os partidos que se dispõem a apoiar os projetos do executivo em troca de determinadas condições a serem negociadas na hora da votação. Observa-se que dentro desse modelo, o presidente precisa saber negociar com o Congresso, sendo necessário formar e articular a coalizão para a obtenção de apoio político, conseguindo,  ao mesmo tempo, manter sua autoridade. 

Segundo Paulo Ricardo Schier, para compreensão do instituto do presidencialismo de coalizão é preciso considerar dois pressupostos: um de ordem histórica-sociológica e outro de ordem institucional. O primeiro se refere a necessidade das sociedades de determinado modelo de democracia e constitucionalismo e o segundo está ligado a combinação de fatores que acabam por dar forma ao instituto.  O constitucionalismo brasileiro assim como o de outras sociedades, em grande medida adotam um modelo plural de democracia, que trazem mecanismos de resolução de conflitos. É certo que o Estado Democrático de Direito passou por uma série de transformações até chegar ao modelo Constitucional que temos atualmente. Tais mudanças referem-se a compreensão que se tem da lei, da democracia e do direito. 

O modelo inicial de constitucionalismo veio através da crise do sistema feudal. Na época, a insatisfação com o direito soberano dos nobres levou à consolidação dos valores burgueses nas sociedades,  quais sejam: igualdade, liberdade e propriedade, entretanto o constitucionalismo não era plural  e sim hegemônico. O interesse público, a justiça e a resolução de conflitos eram reflexos do parlamento, ou seja, não correspondiam de fato aos anseios sociais. Em suma, a democracia se limitava a atender as demandas burguesas, que era considerada o povo, a esse constitucionalismo que afirmou tais os valores, dá-se o nome de Constitucionalismo Liberal. 

O estado liberal gerou um desenvolvimento econômico individualista e ainda viabilizou condições para que ocorresse a revolução industrial. O capitalismo já se estabelecera. A insatisfação social, econômica e estatal levou a inversão dos valores sociais no início do século XIX, resultando em um modelo social de constitucionalismo, esse novo modelo determinou a universalização do sufrágio. O proletariado mostrou que seus interesses e direitos não correspondiam aos da burguesia. Surgiram as teorias sociais e a manifestação de espécies associativas

O Constitucionalismo foi tornando-se mais plural e consequentemente, a democracia também assumiu uma nova forma, a qual proporcionou igual participação a todos. Ou seja, uma democracia participativa, uma mediadora de conflitos entre diversos grupos. A democracia agora “já não era mais a democracia da vontade geral e sim da vontade política definida majoritariamente pelo confronto de diferentes interesses no parlamento, mas ainda assim, o direito permanecia identificado com a lei”. Os direitos sociais passaram a  ser amparados pela Constituição, mas a realização de tais conflitos dependia de lei. Entretanto, percebeu-se que a democracia formal-procedimental apresentava problemas, pois as maiorias mesmo que democraticamente eleitas, podem violar os direitos do homem. Sendo assim, pós Segunda Guerra mundial desenvolveu-se um constitucionalismo mais plural e substancial, o qual podia atender as demandas das novas sociedades. A democracia não era responsável apenas por decisões parlamentares, mas passou a exigir também que as decisões estivessem vinculadas a um compilado de direitos fundamentais. 

Pode-se afirmar que as sociedades e constituições plurais (formas que vivemos atualmente) pressupõe uma democracia deliberativa, por isso, tão importante se faz os debates e arranjos institucionais. Conforme afirma Abranches, é o pluralismo, a fragmentação e a desigualdade social que legitima o modelo do presidencialismo de coalizão. Como pode ser observado, o Brasil possui um histórico de heterogeneidade estrutural, ou seja, econômica, social e cultural elevado. Elas passaram a defender a ideia de sociedade e democracias plurais, nas quais os direitos fundamentais são entendidos como pressupostos de decisões e limites ao processo. Tal constitucionalismo reflete o que são as sociedades: conflituosas em relação aos direitos e, em sua maioria buscam soluções judiciais. Inclusive, nota-se um amplo processo de judicialização no país, embora nem sempre seja o órgão mais legítimo para resolvê-las. Algumas questões são de responsabilidade do Executivo e do Legislativo, em especial as questões públicas e os conflitos políticos e sociais. A democracia garantiu-lhes isso e o presidencialismo facilita a resolução de tais dilemas, uma vez que possui legitimação popular.  Mas, infelizmente, os mecanismos para a solução de conflitos não são eficientes resultando em prevalência de interesses, negando poder de agenda, abusando do poder de veto, entre outras arbitrariedades. No Brasil, como se viu, a história do poder executivo é marcada por clientelismo e interesses das elites o que resulta em um país desigual com uma administração pública autoritária. A participação popular é algo recente e a democracia deliberativa ainda está em construção. 

A Teoria Constitucional Brasileira se viu diante do instituto do presidencialismo de coalizão quando o processo de judicialização dos direitos fundamentais tornou-se excessivo e houve necessidade de se pensar a relação entre os poderes e o papel do Executivo na democracia. 

Antes de 1988, a teoria constitucional limitou-se a legitimar o poder executivo autoritário. A partir de 1988 buscava-se uma nova forma de legitimação e o termo presidencialismo de coalizão foi cunhado com base na organização dos poderes e da relação entre Executivo e Legislativo.  

O modelo de presidencialismo adotado pela Constituição Federal de 1988, aprofundou os arranjos das coalizões já existentes, além de dar poderes imperiais ao presidente da república. A nova Constituição determina ser competência exclusiva do Presidente da República nomear e exonerar ministros de Estado, viabilizando assim, a formação de coalizões governamentais, o que caracteriza o primeiro aspecto mencionado. No que se refere ao segundo tópico, pode-se dizer que a concentração do poder dos líderes partidários, se dá pelas prerrogativas exclusivas atribuídas a esses representantes através dos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Basicamente, esses líderes são a voz do Executivo, uma vez que, orientam a votação dos demais Parlamentares viabilizando o sucesso do governo. E por fim, o terceiro fator diz respeito à função legislativa que o Poder Executivo desenvolve ao editar medidas provisórias e sua recepção pelo Congresso Nacional, conhecido também como o poder de agenda.  

Segundo Fernando Limongi, a Constituição de 1988 alterou as bases institucionais que estruturam as relações entre os Poderes Executivo e o Legislativo, mas não inaugurou algo nunca visto anteriormente, pois é possível observar essa forma de governo em outras democracias. Declara que o Poder Executivo passou a controlar a agenda do Legislativo e que as matérias em discussão no Congresso Nacional só podem ser aprovadas se contarem com o apoio da maioria parlamentar e, para que o Presidente consiga essa maioria, precisa de disciplina para que todos sigam a orientação do líder do partido. 

Observa-se que o presidencialismo de coalizão, na realidade brasileira, não gera consenso, uma vez que a maioria das coalizões formadas não geram acordos legítimos e nem possuem procedimentos deliberativos. As coalizões estão suspendendo os debates públicos, para que possam manter a lealdade política, além de negar o poder de agenda às minorias parlamentares. 

É justamente o mencionado “arranjo institucional brasileiro” que traz a compreensão do presidencialismo de coalizão, o qual garante a insolubilidade de conflitos sociais, e ao mesmo tempo governabilidade em razão das coalizões. Três são os elementos institucionais que levam ao presidencialismo de coalizão. O primeiro elemento é a adoção do modelo presidencialista imperial. O presidencialismo é um sistema de governo com ampla participação popular. Tanto o Executivo, como o Legislativo são eleitos pelo povo, através de um mandato com tempo determinado e a gestão independe da confiança que o parlamento tem no chefe do executivo. Nesse sistema, as formas de lidar com as crises são um tanto quanto radicais. Possui apenas duas maneiras, são elas:  a realização de novas eleições após o término do mandato ou através de processo de impeachment por condenação do presidente da república por crime de responsabilidade. A legitimação popular impede que o presidente seja derrubado, mesmo que posteriormente este venha a se tornar impopular, sendo criadas tensões muito rapidamente. A Constituição de 1988 reservou um capítulo especial para tratar sobre o presidencialismo, no título da separação dos poderes. A magna carta determina também regras específicas para o procedimento de impeachment para casos de crime de responsabilidade. é inquestionável o fato de o poder executivo acumular grandes poderes, possui um amplo poder de agenda, é o responsável por definir as políticas públicas implementadas, as prioridades orçamentárias, controle das matérias discutidas no Parlamento, organização administrativa e até pode solicitar urgência dos temas por ele propostos, podendo até mesmo bloquear a pauta de votação caso tal matéria não seja apreciada, é o responsável por fazer a nomeação de grandes cargos  O presidente possui até mesmo competências legislativas, como é o caso das Medidas provisórias e leis delegadas. Entre muitos outros poderes, por isso diz-se poderes imperiais. 

O segundo elemento institucional do presidencialismo de coalizão é a escolha do sistema eleitoral proporcional com lista aberta para eleição parlamentar, é uma proporcionalidade federativa, ou seja, cada estado  elege para o Congresso Nacional um número de deputados federais proporcional ao tamanho de sua população respeitando-se sempre um piso de oito deputados federais e um teto de 70 deputados federais fixados constitucionalmente.  A sua composição é partidária três senadores para cada estado membro. Essa proporcionalidade garante coloca o aspecto federativo no cenário político, o que proporciona 97 “a representação dos interesses nacionais a partir de parâmetros locais e comprometidos com a defesa de interesses locais”. A proporcionalidade também é partidária, pois cada partido define os seus candidatos em cada estado e os eleitores são livres para votar em qualquer candidato de qualquer partido o voto uma vez manifestado é computado duplamente ele primeiro servirá para formar o coeficiente eleitoral dos partidos e após servirá para definir quais candidatos serão eleitos por cada partido. O sistema proporciona o pluralismo, sendo possível que interesses das minorias sejam atendidos.

O último aspecto é o multipartidarismo, pode-se dizer que a Constituição Federal é permissiva no que se refere aos partidos políticos, o que possibilitou que em 2015 tivéssemos 35 partidos políticos existentes. Esse sistema deveria trazer como vantagem o fato de evitar a concentração do poder político, com opções variadas aos eleitores, mas verifica-se a fragmentação da representação parlamentar, com uma sociedade extremamente desigual e que não consegue formar maioria nenhuma agremiação política. A situação ainda é piorada pela necessidade de se atender às demandas locais que são muito diferentes umas das outras e o presidente da república precisa administrar a implementação das políticas públicas, mas muitas vezes não possui apoio do Congresso Nacional.

A junção desses elementos institucionais se deram em razão da experiência constitucional do país.  É claro que a forma como se deu o modelo atual, foi uma tentativa de se livrar dos erros passados, como por exemplo a noção clientelista que se tinha da República velha, impedindo assim o abuso de poder das elites agrárias locais.

REFERÊNCIAS : 

SCHIER, Paulo Ricardo. Presidencialismo de Coalizão. Curitiba: Juruá, 2017. 

SAMPAR, Rene. O papel das medidas provisórias no presidencialismo de coalizão. Constituição, Economia e Desenvolvimento: Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional. Curitiba, Vol. 4, n. 6, p. 32-49, 2012. Disponível em http://abdconst.com.br/revista7/papelRene.pdf. 

SILVA, Luís Virgílio Afonso da. Sistema Eleitorais: tipos, efeitos jurídico-políticos e aplicação ao caso brasileiro. São Paulo. Malheiros Editores, 1999, p. 146.

GOMES, José Jairo . Direito Eleitoral. 12ª. ED. São Paulo: Atlas, 2016. 

 ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018, p. 9-10.

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