Direito Constitucional

LEGITIMAÇÃO ATIVA E PASSIVA EM MATÉRIA DE ADI

Por Camilla Oikawa Bonasoli

A ação direta de inconstitucionalidade genérica[1], por sua vez, é aquela a) de competência do Supremo Tribunal Federal, que se destina à decretação de inconstitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo federal, “sem outro objetivo senão o de expurgar da ordem jurídica a incompatibilidade vertical; é a ação que visa exclusivamente a defesa do princípio da supremacia constitucional (arts. 102, I, a, e 103, incisos e §3º)”[2]; e b) de competência do Tribunal de Justiça de cada Estado, visando a decretação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual, desde que nesta haja expressa previsão (art. 125, §2º)[3].

A Constituição Federal de 1988, inovando em relação às constituições anteriores, previu, em seu art. 103, um amplo rol de legitimados para propor a ação direta de inconstitucionalidade, sendo eles o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e a confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Para Gilmar Mendes[4],

Com a introdução desse sistema de controle abstrato de normas, dotado de ampla legitimação e, particularmente, com a outorga do direito de propositura a diferentes órgãos da sociedade, pretendeu o constituinte reforçar o controle abstrato de normas no ordenamento jurídico brasileiro como peculiar instrumento de correção do sistema geral incidente. (…) A ampla legitimação, a presteza e a celeridade processual do modelo abstrato, dotado inclusive da possibilidade de suspender imediatamente a eficácia do ato normativo questionado, mediante pedido de cautelar, fazem com que as grandes questões constitucionais sejam solvidas, na sua maioria, mediante a utilização da ação direta, típico instrumento do controle concentrado.

Entretanto, fez o Supremo Tribunal Federal distinção entre os legitimados segundo uma “qualidade intrínseca”[5], obrigando alguns a demonstrar a relação de pertinência entre sua finalidade e a norma impugnada. Segundo Marinoni, “Fala-se, assim, de legitimados que, em virtude de seu papel institucional, sempre estão autorizados a solicitar a tutela da Constituição, e de legitimados que, ao constituírem órgãos e entidades, somente têm legitimidade para impugnar normas que diretamente afetem suas esferas jurídicas ou de seus filiados”[6][7]. Nesse sentido, entendeu-se que são legitimados universais o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e partido político com representação no Congresso Nacional, enquanto que se consideram legitimados especiais o Governador de Estado ou do Distrito Federal, a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional[8].

Não obstante, cumpre destacar a observação erigida por Luiz Guilherme Marinoni quanto ao requisito da pertinência temática, quando diz que a ausência desta “jamais excluirá o interesse de agir de alguém que tenha sido definido como detentor de legitimidade”[9], tornando-se, ao seu ver, essa limitação judicial bastante problemática, especialmente porque a legitimidade para a instauração de ADI é atribuída por normal constitucional[10].

Ademais, há de se considerar outra diferenciação: entre a legitimidade para postular a ação direta de inconstitucionalidade e a capacidade de postular em juízo (bem como de atuar no processo jurisdicional) sem a interposição de advogado. No âmbito da ADI, entende-se que, com exceção dos partidos políticos com representação no Congresso Nacional e das confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional, os legitimados ativos incorporam, igualmente, a capacidade postulatória, podendo demandar e atuar no processo objetivo sem a mediação de um advogado[11]. Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 127, em que se discutiu a capacidade postulatória do Governador do Estado de Alagoas[12][13].

 Ainda, importante ressaltar que a análise da legitimidade ativa é realizada somente no momento da propositura da demanda, não havendo extinção da ação por sua perda superveniente[14]. Nesse sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal que a perda superveniente de representação no Congresso não leva à extinção de processo demandado por partido político no exercício do controle abstrato de constitucionalidade, dada a indisponibilidade da ação[15][16].

Quanto à legitimação passiva, trata-se de questão problemática, visto que, para autores como Daniel Amorim Assumpção Neves[17], o processo objetivo, de que faz parte a ação direta de inconstitucionalidade,

É uma exceção à regra da relação jurídica processual tríplice, porque, nesse tipo de ação, não haverá propriamente um réu, ainda que os órgãos ou autoridades responsáveis pela lei ou pelo ato normativo objeto da ação sejam convocados a prestar informações no processo e o Advogado-Geral da União funcione, ao menos em regra, como o defensor de sua constitucionalidade.

A posição do autor é reforçada na medida em que não está o Advogado-Geral da União obrigado a fazer a defesa do ato impugnado, especialmente se o Supremo Tribunal Federal já tiver se manifestado em caso semelhante pela inconstitucionalidade[18][19]. Preferível, na opinião de Daniel Amorim Assumpção Neves, “o entendimento de que atua no processo na qualidade de curador da presunção de constitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado”[20].

De outro lado, também não podem ser considerados réus da ação o órgão ou autoridade responsável pela lei ou pelo ato normativo impugnado, a quem tão somente são requisitadas informações, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.868/99, que versa sobre o procedimento da ADI, já que não são considerados sucumbentes na hipótese de procedência do pedido.

REFERÊNCIAS

ADIn 127-MC-QO, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJ 04/12/1992.

ADI 1.616/PE, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24/08/2001.

ADI 2.159, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 01/02/2008.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações Constitucionais. 3ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2017.

SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.

[1] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014. p. 54.

[2] Idem.

[3] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014. p. 54.

[4] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1251.

[5] SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1097.

[6] Idem.

[7] Como precedentes, cita-se a ADIn 138-MC, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 14/02/1990; ADIn 4.375, rel. Min. Dias Toffoli, DJ 02/03/2011; ADIn 3.413, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 01/06/2011.

[8] SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1097.

[9] Ibidem, p. 1100.

[10] Ibidem, p. 1101.

[11] Ibidem, p. 1098.

[12] Idem.

[13] ADIn 127-MC-QO, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJ 04/12/1992.

[14] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações Constitucionais. 3ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2017. p. 33.

[15] SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. op. cit., p. 1104.

[16] ADI 2.159, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 01/02/2008.

[17] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações Constitucionais. 3ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2017. p. 30-31.

[18] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1277-1278.

[19] ADI 1.616/PE, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24/08/2001.

[20] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. op. cit. p. 31.

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